Di Balik Pesta Demokrasi, Ada Suara yang Tak Terwakili: Kenapa Utusan Golongan Perlu Kembali di MPR?

“Demokrasi konstitusional tidak boleh direduksi sekadar menjadi ajang perebutan kekuasaan elektoral lima tahunan. Kedaulatan rakyat yang sejati menghendaki agar setiap komponen bangsa, dari para petani di sawah, buruh di pabrik, ulama di pesantren, cendekiawan di perguruan tinggi, hingga masyarakat adat di pedalaman, memiliki ruang dan hak suara yang sah dalam merumuskan arah perjalanan Republik Indonesia.“

Dalam gemuruh pesta demokrasi lima tahunan, bilik suara kerap dipandang sebagai muara tunggal kedaulatan rakyat. Namun, ketika layar parlemen hanya didominasi oleh warna-warni bendera partai politik dan pertarungan kekuatan elektoral, timbul pertanyaan mendasar yang mengetuk sanubari ketatanegaraan kita: Di manakah suara para petani, buruh, cendekiawan, tokoh adat, ulama, seniman, dan komunitas profesi yang tidak bercita-cita menjadi politisi, namun memegang peranan vital dalam urat nadi kehidupan bangsa?

Ketika Indonesia melangkah ke era Reformasi seperempat abad lalu, gelombang demokratisasi berhembus kencang melukis ulang peta ketatanegaraan. Empat tahap amandemen Undang-Undang Dasar 1945 yang berlangsung dari tahun 1999 hingga 2002 berhasil membongkar struktur kekuasaan otoriter Orde Baru, membatasi masa jabatan presiden, serta memperkuat jaminan hak asasi manusia dan lembaga perwakilan rakyat. Namun, di balik keberhasilan teknis perombakan institusional tersebut, terdapat satu keputusan fundamental yang menyisakan luka sunyi dalam arsitektur representasi nasional: penghapusan unsur Utusan Golongan dari Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR).

Pilihan politik-hukum pada era transisi tersebut secara perlahan menggeser paradigma perwakilan nasional menuju kompartemen yang sangat sempit. MPR, yang awalnya dirancang para pendiri bangsa (founding fathers) sebagai wadah “penjelmaan seluruh rakyat Indonesia”, diubah menjadi majelis gabungan yang hanya diisi oleh perwakilan politik melalui Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan perwakilan teritorial melalui Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Akibatnya, kelompok-kelompok sosial strategis yang non-partisan tereliminasi secara sistematis dari forum tertinggi perumusan haluan dan norma konstitusional negara.

“The Crisis of Constitutional Representation: The Urgency of Reviving and Repositioning Functional Group Delegates within the MPR”, membedah secara holistik akar krisis representasi konstitusional ini. Menegaskan bahwa ketiadaan perwakilan fungsional (Utusan Golongan) telah melahirkan kecenderungan oligarkis-partisanal dalam sistem demokrasi kita. Oleh karena itu, gagasan untuk menghidupkan kembali dan mereposisi Utusan Golongan bukan sekadar wacana nostalgia pra-reformasi, melainkan sebuah kebutuhan konstitusional yang sangat mendesak demi memulihkan hakikat kedaulatan rakyat secara utuh.

Jejak Historis: Gagasan Penjelmaan Rakyat Dalam Cita-Cita Kemerdekaan

Untuk memahami betapa pentingnya Utusan Golongan, kita harus melayangkan pandangan kembali ke masa-masa kritis pembentukan Republik Indonesia di pertengahan tahun 1945. Di dalam ruang-ruang sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), para perumus konstitusi seperti Soekarno, Muhammad Yamin, dan Soepomo bergulat secara intensif merumuskan format lembaga negara yang paling sesuai dengan kepribadian bangsa Indonesia.

BPUPK (Dokuritsu Zunbi Tjoosakai) yang didirikan pada 29 April 1945 dan diketuai oleh Radjiman Wediodiningrat, bersama PPKI (Dokuritsu Zunbi Iinkai) yang dibentuk pada 7 Agustus 1945, bukan sekadar lembaga perancang teks hukum. Forum-forum ini merupakan kawah candradimuka deliberatif di mana nilai-nilai sejarah, filosofis, sosial, dan politik disintesiskan menjadi dasar bernegara.

Para pendiri bangsa meyakini bahwa Indonesia bukan sekadar kumpulan individu abstrak sebagaimana dibayangkan dalam teori liberalisme barat, melainkan sebuah masyarakat majemuk yang terikat oleh akar-akar sosial, budaya, geografis, dan fungsional. Dalam pandangan Muhammad Yamin, struktur majelis permusyawaratan tertinggi harus mencerminkan seluruh komponen bangsa tanpa terkecuali, yang melingkupi tiga pilar perwakilan:

Perwakilan Politik (Political Representation): Dijalankan oleh anggota DPR yang dipilih untuk menyuarakan aspirasi ideologis dan politik.

Perwakilan Teritorial/Regional (Territorial Representation): Dijalankan oleh utusan daerah guna menjamin keadilan pembangunan dan aspirasi kewilayahan.

Perwakilan Fungsional/Golongan (Functional Representation): Dijalankan oleh Utusan Golongan untuk menampung suara elemen masyarakat berdasarkan profesi, fungsi sosial, keagamaan, dan kebudayaan.

Prof. Soepomo dalam rapat PPKI tanggal 18 Agustus 1945 secara tegas menekankan bahwa MPR dikonstruksikan sebagai lembaga tertinggi negara karena ia merupakan “penjelmaan seluruh rakyat Indonesia”. Kata ‘penjelmaan’ memiliki bobot filosofis yang amat dalam: MPR tidak sekadar diisi oleh pemenang pemilu politik, melainkan harus menjadi cermin utuh dari keberagaman sosiologis masyarakat Indonesia.

” Maksud kita mendirikan negara ialah mendirikan negara untuk semua, bukan untuk satu orang, bukan untuk satu golongan… Demokrasi kita adalah Demokrasi Indonesia, demokrasi yang membawa corak kepribadian bangsa Indonesia sendiri. Tidak perlu identik dengan demokrasi yang dijalankan oleh bangsa-bangsa lain…” — Ir. Soekarno.

Pendekatan geopolitik Soekarno juga mempertegas posisi ini. Pada peresmian Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhannas) tanggal 20 Mei 1965, Soekarno menguraikan bahwa geografische constellatie (konfigurasi geografis) Indonesia sebagai negara kepulauan (archipelagic state) yang membentang di antara dua benua dan dua samudera melahirkan karakteristik unik. Keberagaman suku, budaya, sumber daya alam, dan strata pekerjaan menuntut adanya model perwakilan yang tidak tunggal. Menyelenggarakan urusan negara tidak bisa hanya mengandalkan satu cabang kekuasaan atau pertarungan antar-partai. Perwakilan fungsional sengaja dimasukkan ke dalam naskah awal UUD 1945 (Pasal 2 ayat 1) agar kelompok-kelompok yang tidak memiliki modal politik elektoral tetap memiliki hak dan panggung konstitusional dalam menentukan masa depan bangsa.

Anatomi Amandemen UUD 1945: Alasan Pragmatis Dibalik Penghapusan

Lantas, mengapa unsur yang begitu krusial ini dihapuskan saat amandemen UUD 1945 pada periode 1999-2002? Sejarah mencatat bahwa empat tahap perubahan konstitusi pasca-Reformasi melahirkan transformasi radikal dalam ketatanegaraan Indonesia. Dari total 199 butir ketentuan UUD 1945 yang ada saat ini, sebanyak 174 butir (88%) merupakan materi baru hasil amandemen, sementara hanya 25 butir (12%) yang tetap mempertahankan rumusan asli.

Perubahan mendasar tersebut merombak kedudukan MPR dari Supreme People’s Assembly (lembaga tertinggi negara penjelmah tunggal kedaulatan) menjadi lembaga tinggi negara yang sejajar dengan lembaga negara lainnya (DPR, DPD, Presiden, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, dan Badan Pemeriksa Keuangan) dalam kerangka checks and balances.

Perbandingan Komposisi dan Kedudukan MPR

Penghapusan Utusan Golongan dalam proses amandemen tersebut menurut Profesor Bagir Manan lebih banyak dipengaruhi oleh pertimbangan-pertimbangan pragmatis dibanding argumentasi konseptual yang matang. Pada masa awal transisi reformasi, muncul kebingungan dan kekhawatiran mendalam akibat trauma politik Orde Baru. Selama rezim Soeharto, keberadaan Utusan Golongan kerap disalahgunakan menjadi alat kooptasi kekuasaan, di mana para wakil golongan ditunjuk secara sepihak oleh penguasa untuk melanggengkan hegemoni politik tunggal.

Di samping itu, para perumus amandemen saat itu menghadapi kesulitan teknis dalam menentukan kriteria dan kategori golongan mana saja yang berhak diwakili, serta timbul ketakutan akan maraknya praktik kolusi dalam penunjukan anggota. Alhasil, demi alasan efisiensi, penyederhanaan kelembagaan, serta dorongan kuat untuk membentuk DPD sebagai wadah perwakilan teritorial yang murni dipilih lewat pemilu, unsur Utusan Golongan akhirnya diamputasi dari UUD 1945.

Sebagaimana dikritik oleh Jimly Asshiddiqie, perdebatan konseptual dalam amandemen 1999-2002 berlangsung tidak optimal karena keterbatasan waktu dan kuatnya kehendak politik sektoral. Kebenaran akademis dan keutuhan desain ketatanegaraan acap kali terpaksa dikorbankan demi kalkulasi kompromi politik jangka pendek.

Realita Pasca-Reformasi: Monopoli Partai dan Krisis Representasi

Apakah penghapusan Utusan Golongan berhasil mewujudkan sistem demokrasi yang ideal? Temuan riset menunjukkan bahwa keputusan tersebut justru melahirkan masalah baru berupa krisis representasi konstitusional (crisis of constitutional representation).

Pasca-amandemen, Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 menetapkan bahwa MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan umum. Ketentuan ini diturunkan ke dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3 (MPR, DPR, DPD, dan DPRD). Secara yuridis, saluran perwakilan resmi kini murni bertumpu pada jalur elektoral.

Namun, niat awal membentuk DPD sebagai wadah aspirasi daerah yang independen dari partai politik dalam praktiknya mengalami distorsi serius. Banyak aktor berlatar belakang partai politik yang berpindah jalur atau mencalonkan diri sebagai anggota DPD. Fenomena ini terlihat jelas dalam fakta hukum Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 30/PUU-XVI/2018. Berdasarkan data Indonesian Parliamentary Center (2017) yang diungkapkan di persidangan MK, hingga akhir tahun 2017 terdapat sedikitnya 78 dari 132 anggota DPD (hampir 60%) yang terikat sebagai fungsionaris atau pengurus partai politik.

Meskipun MK akhirnya mengabulkan permohonan tersebut dan melarang pengurus parpol mencalonkan diri sebagai anggota DPD (menafsirkan Pasal 182 huruf l UU No. 7/2017), dominasi logika partisan dalam dinamika politik parlemen tetap sulit dibendung. DPR berbasis fraksi partai, sementara DPD juga diwarnai kompromi politik. Akibatnya, perwakilan rakyat mengalami pergeseran makna dari “representasi individu/konstituen” menjadi “representasi partai”.

Dalam literatur politik global, kondisi ini sepadan dengan fenomena yang diuraikan oleh Juan Pablo Luna terkait crisis of representation, yakni terjadinya keterputusan (disconnect) yang menganga dan berkepanjangan antara elite politik dengan realitas sosiologis masyarakat. Ketika seluruh pintu masuk lembaga perwakilan dikuasai oleh mekanik pemilu elektoral yang berbiaya tinggi, kelompok-kelompok strategis seperti cendekiawan, serikat buruh informal, asosiasi petani, pengrajin lokal, hingga masyarakat adat tidak mampu bersaing secara finansial maupun struktural.

Sistem demokrasi kita terjebak dalam pembacaan yang sangat matematis-prosedural. Sebagaimana dikritik oleh I.D.G. Palguna, demokrasi kerap disederhanakan hanya sebagai hitung-hitungan suara terbanyak. Postulat Vox Populi, Vox Dei (suara rakyat adalah suara Tuhan) ditafsirkan secara utilitarian dan dangkal: bahwa suara rakyat sama dengan suara terbanyak hasil pemilu. Demokrasi prosedural ini melupakan hakikat demokrasi deliberatif yang menghendaki agar setiap norma hukum dan keputusan strategis lahir dari dialog substantif yang inklusif, melibatkan seluruh daya kekuatan sosial bangsa.

Urgensi Reposisi: Mengembalikan Utusan Golongan Dalam Kerangka Modern

Melihat kelemahan mendasar dalam arsitektur parlemen saat ini, menghidupkan kembali dan mereposisi Utusan Golongan dalam MPR menjadi kebutuhan yang tidak bisa ditawar lagi. Kata “reposisi” di sini memegang peranan sangat vital: ia tidak bertujuan untuk mengembalikan model Orde Baru yang korporatis dan otoriter, melainkan mengatur ulang keberadaan Utusan Golongan dalam kerangka demokrasi konstitusional modern.

William G. Andrews dalam Constitutions and Constitutionalism menegaskan bahwa fungsi utama konstitusi dalam negara hukum (constitutional state) adalah membatasi kekuasaan pemerintahan (restraints on government). Konstitusi menciptakan prinsip pembatasan kekuasaan melalui mekanisme checks and balances dan perwakilan yang seimbang.

Meskipun MPR pasca-amandemen tidak lagi berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara dan berada sejajar dengan lembaga tinggi negara lainnya, MPR tetap memegang kewenangan konstitusional yang luar biasa strategis berdasarkan Pasal 3 UUD 1945:

Mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar.

Melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden.

Memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar.

Di samping itu, saat ini berhembus kuat wacana amandemen terbatas untuk menghidupkan kembali Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) atau Haluan Negara sebagai pedoman pembangunan jangka panjang. Pertanyaannya: Bagaimana mungkin sebuah lembaga berwenang menetapkan atau mengubah hukum tertinggi negara (UUD) dan Haluan Negara jika anggotanya hanya terdiri dari politisi partai dan wakil daerah?

Tanpa keterlibatan unsur golongan, keputusan-keputusan konstitusional MPR berisiko tinggi menjadi produk kompromi politik jangka pendek antar-elite. Kehadiran Utusan Golongan bertindak sebagai constitutional balancing (penyeimbang konstitusional) internal di tubuh MPR, yang mengimbangi kecenderungan dominasi kekuasaan politik elektoral.

Karakter Pokok Demokrasi Konstitusional menurut Jimly Asshiddiqie:
Kekuasaan tertinggi berada di tangan rakyat.

Pemerintahan dijalankan untuk kepentingan rakyat.

Penyelenggaraan negara dilakukan oleh rakyat sendiri.

Negara secara terbuka memberi ruang seluas-luasnya bagi partisipasi publik.

Reposisi Utusan Golongan merupakan pengejawantahan langsung dari karakter keempat tersebut. Ia memastikan bahwa partisipasi publik tidak berhenti di TPS pada hari pemungutan suara, melainkan terus mengalir secara institusional dalam perumusan kebijakan kenegaraan.

Desain Kelembagaan dan Formulasi Rekrutmen Modern

Bagaimana menjamin agar Utusan Golongan masa depan tidak lagi menjadi instrumen kooptasi kekuasaan sebagaimana masa lalu? Adalah dengan rumusan kerangka rekrutmen dan desain institusional yang ketat, transparan, dan berbasis meritokrasi:

Kategori Golongan yang Inklusif dan Relevan
Utusan Golongan harus mencakup spektrum sosial fungsional yang luas dan independen:

Kelompok Profesi dan Akademisi: Asosiasi dokter, ikatan insinyur, dosen, peneliti, pers, dan organisasi hukum.

Kelompok Sosial dan Laboral: Serikat pekerja/buruh, organisasi petani, asosiasi nelayan, serta pelaku UMKM.

Kelompok Adat dan Kebudayaan: Lembaga adat rumpun Nusantara, budayawan, dan seniman.

Kelompok Keagamaan: Ormas keagamaan yang memiliki histori dan kontribusi sosial yang nyata.

Mekanisme Seleksi Bottom-Up dan Meritokrasi
Pengisian anggota Utusan Golongan tidak boleh dilakukan lewat penunjukan langsung oleh Presiden maupun ketua umum partai. Seleksi dilakukan secara bottom-up melalui musyawarah internal organisasi atau asosiasi terkait. Supervisi dan verifikasi kriteria dilaksanakan oleh lembaga independen (seperti KPU atau lembaga ad hoc etik khusus).

Syarat Filter Keadilan Konstitusional
Syarat Non Partisan: Bebas dari kepengurusan atau keanggotaan aktif partai politik sekurang-kurangnya dalam kurun waktu 5 tahun terakhir.

Integritas dan Rekam Jejak: Memiliki rekam jejak dedikasi dan keahlian yang diakui secara nyata di bidangnya.

Transparansi dan Uji Publik: Proses penentuan calon wajib dipublikasikan secara terbuka, memfasilitasi public hearing dan pengawasan publik.

Melalui desain ini, reposisi Utusan Golongan bukanlah langkah mundur, melainkan sebuah lompatan maju untuk memperkuat demokrasi deliberatif dan partisipatoris di Indonesia.

Komparasi Internasional: Perwakilan Fungsional di Negara Lain

Gagasan perwakilan fungsional bukanlah eksklusivitas Indonesia, melainkan praktik meluas yang diakui dalam hukum tata negara komparatif (occupational representation). Berbagai negara terbukti memanfaatkan perwakilan non-elektoral untuk melindungi kelompok minoritas dan menjamin stabilitas politik:

India: Konstitusi India memberikan alokasi khusus bagi kelompok Anglo Indian di majelis rendah (Lok Sabha), serta mengangkat 12 anggota yang memiliki keahlian khusus di bidang kesusastraan, seni, sains, dan pelayanan sosial menjadi anggota majelis tinggi (Rajya Sabha).

Iran: Mengakomodasi perwakilan dari kelompok minoritas keagamaan resmi (seperti Yahudi Iran, Kristen Armenia, dan Zoroaster) di dalam majelis perwakilan (Majlis), guna memastikan suara minoritas tidak tergerus oleh mayoritas.

Irlandia: Senat Irlandia (Seanad Éireann) menggunakan sistem panel vokasional yang mewakili lima bidang fungsional: Kebudayaan dan Pendidikan, Pertanian, Tenaga Kerja, Industri dan Perdagangan, serta Administrasi Publik.

Sebagaimana ditegaskan oleh pakar ilmu politik Arend Lijphart dalam teori consociational democracy, stabilitas dalam masyarakat yang sangat majemuk (plural societies) hanya dapat dipertahankan jika seluruh segmen sosiologis mendapat perwakilan yang adil dan memadai dalam lembaga-lembaga politik.

Menuju Rekonstruksi Demokrasi Berkeadilan Substantif

Mengembalikan Utusan Golongan ke dalam struktur MPR pasca-amandemen bukanlah upaya memutar jarum jam kembali ke era otoritarianisme. Sebaliknya, langkah ini adalah sebuah rekonstruksi progresif demi mewujudkan demokrasi yang lebih bermartabat, inklusif, dan berkeadilan substantif.

Sebagaimana diungkapkan oleh Farah Peterson (Expounding the Constitution), konstitusi bukanlah sebuah “artefak kaku dan tak bergeming” (fixed and immutable artifact), melainkan dokumen hidup (living constitution) yang dinamis dan pragmatis untuk menjawab tantangan zaman.

Demokrasi konstitusional tidak boleh direduksi sekadar menjadi ajang perebutan kekuasaan elektoral lima tahunan. Kedaulatan rakyat yang sejati menghendaki agar setiap komponen bangsa, dari para petani di sawah, buruh di pabrik, ulama di pesantren, cendekiawan di perguruan tinggi, hingga masyarakat adat di pedalaman, memiliki ruang dan hak suara yang sah dalam merumuskan arah perjalanan Republik Indonesia.

Dengan melakukan amandemen terbatas UUD 1945 untuk menghidupkan kembali dan mereposisi Utusan Golongan melalui aturan rekrutmen yang transparan, independen, dan berintegritas, kita tidak hanya menuntaskan utang sejarah amandemen 1999-2002. Lebih dari itu, kita sedang menegakkan kembali pilar utama cita-cita kemerdekaan: mewujudkan Permusyawaratan/Perwakilan yang inklusif, pluralis, dan benar-benar mencerminkan penjelmaan seluruh rakyat Indonesia.